Системы борьбы с коррупцией

Индекс восприятия коррупции

Для начала расскажем, как «измеряют» уровень коррупции в разных странах. Международная организация Transparency International предложила в 1995 году использовать ИВК — индекс восприятия коррупции.

Это составной показатель, который рассчитывается по результатам опросов экспертов и предпринимателей. Их просят оценить уровень коррупции в государственном секторе. На основе сводной информации страна ранжируется по шкале от 0 до 100, где 0 — наивысший уровень восприятия коррупции («к ней привыкли»), а 100 — наименьший (нетерпимость к коррупционным проявлениям).

Российские социологи не участвуют в сборе информации для ИВК. Итоговую «картинку» они видят по факту, глазами сторонних международных организаций. Поэтому нельзя сказать, что ИВК на 100% объективно отражает ситуацию в стране. Но других методов оценки уровня коррупции пока не придумали.

По итогам 2021 года Россия получила 29 баллов в ИВК и заняла 136-е место из 180 стран в рейтинге. При этом менее 50 баллов набрали две трети списка (68%). Это показывает, что коррупция — не национальное явление, а общемировая проблема.

Основные подходы в антикоррупции

Уникальных методик в этой сфере не придумано. Все страны в разной степени варьируют три подхода:

1. Ужесточать ответственность.
2. Заниматься профилактикой: создавать систему обнаружения фактов подкупа и взяточничества, контролировать доходы и расходы чиновников, выявлять и предотвращать конфликт интересов.
3. Создавать законодательно такие условия, при которых коррупция будет невозможна: например, проводить антикоррупционную экспертизу нормативных актов, практиковать постоянную ротацию чиновников.

Есть еще один подход — не замечать коррупцию, считая ее частью государственной системы. Но, как показала практика Венесуэлы и Филиппин, такая политика приводит к народным волнениям и частой смене государственных лидеров.

Рассмотрим, какие подходы используют страны, где с коррупцией все-таки борются.

Китай — 45 баллов и 67-е место в ИВК-2021

Считается, что в этой стране самое жесткое законодательство в этой сфере — за мздоимство можно получить смертную казнь. При Си Цзиньпине борьба с коррупцией была объявлена на всех уровнях вертикали власти как «Охота на тигров и мух» (на крупных и мелких чиновников). Ее цель — внедрить страх перед наказанием и показать, что взяточнику не помогут высокопоставленные покровители.

Вилка наказаний за коррупционные правонарушения в Китае достаточно широкая:

• дача или получение взятки — срок до 5 лет;
• взятка с отягчающими обстоятельствами — от 10 лет до пожизненного заключения с конфискацией имущества;
• хищение госимущества — до смертной казни;
• если виновный признается до суда и раскаивается, его могут освободить от наказания.

Результаты китайской борьбы выглядят достаточно скромно. С 2000 года в Китае расстреляны за коррупцию около 10 тысяч чиновников, еще 120 тысяч получили по 10-20 лет заключения. При этом с 2013 по 2018 год в Китае наказали около 1,34 млн. чиновников, уличенных в коррупции. И это при том, что «армия» госслужащих составляет около 70 млн. человек.

Объясняются такие результаты китайской спецификой:

1. Еще до середины 90-х годов государственные предприятия Китая существовали как «государство в государстве». Продавая продукцию по рыночным ценам, разницу с госценой они оставляли себе. Направляя ее, в первую очередь, на доходы менеджмента. В итоге сложилась ситуация, при которой разница между доходами госслужащих и экономического сектора составляла десятки раз. При этом чиновники всегда обладали полномочиями, «интересными» для бизнеса. В такой системе сложно удержаться от мздоимства.
2. Характерная черта китайского общества — гуаньси. Это система подарков, подношений, банкетов с целью «задобрить» уважаемого человека, который может оказать какую-то помощь. Гуаньси существует не только среди чиновников, но и среди обывателей. 
3. Закон не работает в равной мере для всех. Представители партийной элиты часто остаются безнаказанными, чтобы не снижать авторитет партии в народе. Есть показательные процессы, но они единичны.
4. Парадокс в том, что увеличение числа громких коррупционных дел отрицательно влияет на инвестиционную привлекательность страны. Китай делает ставку на экономический рост, поэтому не объявляет публично многие антикоррупционные разработки. 

Тем не менее, опыт Китая может быть полезен в силу схожести многих процессов с Россией. Наряду с ужесточением наказания, в этой стране активно занимаются профилактикой коррупции и созданием кодекса поведения для чиновников. Внедряются этические принципы про моральный облик госслужащего не только на работе, но и в личной жизни. Вводятся, как и в России, запреты для чиновников иметь иностранные счета.

Наказания также применяются не топорно, а с психологическим подходом. Громкие процессы для публичного осуждения влекут строгое наказание. Но затем чиновнику откладывают срок смертной казни, заменяют высшую меру на пожизненное или освобождают от ответственности, если «понятливые» родственники передают имущество в доход государства. Главное в китайской системе — не тяжесть наказания, а страх перед его неотвратимостью.

Сингапур — 85 баллов и 4-е место 

Существует миф, что коррупцию в этой стране удалось победить благодаря репрессивной машине. Эксперты же связывают успех кампании, прежде всего, с законодательными изменениями.

Еще в 60-х годах ХХ века коррупция была частью государства. Показателен пример, что патрульная полиция ежедневно получала мзду от водителей грузовиков. Те, кто отказывался платить, получали бесконечные штрафы.

Одной из причин коррупции была колоссальная разница в доходах госслужащих и частного сектора. Кроме того, непрозрачные и сложные законы сами способствовали возникновению нелегальных схем, отмыванию доходов.

В 60-е годы в Сингапуре начали масштабную борьбу с коррупцией:

1. Был изменен статус и полномочия госслужащих. Все чиновники декларируют не только доходы, но и расходы, и при их несоответствии проводится расследование. При этом проверке подлежат не только родственники, но и друзья служащего.
2. Чиновникам запретили принимать любые подарки. За ошибки в официальных документах или публичных заявлениях строго наказывают.
3. Антикоррупционную политику стали активно продвигать в СМИ. Из-за медийной кампании и публичного освещения уголовных дел недобросовестные чиновники, а также их родственники фактически потеряли шанс на трудоустройство в Сингапуре.

Главная «фишка» страны — Бюро по расследованию случаев коррупции (БРК). Эта структура обладает огромными полномочиями и может проводить проверки в отношении служащего любого уровня. В разные годы объектом расследования становились действия главы государства, членов его семьи.

За БРК закреплено право задерживать подозреваемых без решения суда, проникать в любые помещения, проверять без дополнительных разрешений банковские счета, личную информацию.

Отметим, что в полной мере применить опыт Сингапура к России затруднительно. Страны слишком отличаются по размерам. В России создание структуры подобной БРК влечет много рисков. Во-первых, у каждого российского региона своя специфика. Представительства БРК на местах могут срастись с местными элитами, и сам смысл структуры будет утерян. Во-вторых, филиальная БРК теряет подвижность и рискует превратиться  в очередную неповоротливую бюрократическую махину.

Дания — 88 баллов и 1-е место в рейтинге 2021

Дания ежегодно входит в тройку стран с минимальным уровнем коррупции. Эксперты объясняют такую стабильность датским законодательством. В стране действует порядка 20 антикоррупционных законов, главный из которых — Закон о коррупции.

Что интересно в датском опыте:

1. Компании, госструктуры заключают совместные соглашения о нетерпимости к коррупции и борьбе с любыми коррупционными проявлениями при реализации совместных проектов. Как пример — «декларация о неприменении взяток».
2. Деятельность чиновников контролируется депутатами и гражданами. Каждый член парламента имеет право запросить информацию о любом министре. А граждане наделены правом сообщать в правоохранительные органы о своих подозрениях в части коррупционных правонарушений, в том числе анонимно.
3. Госслужащим запрещено иметь акции иностранных компаний, чтобы исключить лоббирование их интересов в ущерб стране. Также в Дании есть публичное декларирование доходов чиновниками. Налоговые службы сравнивают их с расходами и расследуют все несовпадения как случаи ухода от налогов.
4. Подарки чиновникам, их отдых за счет частных компаний по датским законам расцениваются как взятка.

Тем не менее, и в Дании случаются коррупционные скандала. Как правило, в деятельности международных компаний.

Что в итоге

Опыт других стран показывает, что успех в борьбе с коррупцией возможен только при системном подходе «наказание + профилактика + прозрачные законы и процедуры». Цифровые реестры лицензий и аттестаций, где каждое изменение записи оставляет свой «след»; электронные очереди и отмена многих справок снижают вероятность злоупотреблений полномочиями.

Ужесточение наказания, его публичность и неотвратимость действуют больше на виновных. Для подавляющего числа чиновников эффективнее профилактические мероприятия: контроль за доходами и расходами; предотвращение конфликта интересов; общественный контроль их деятельности.

Россия внедряет эти методы. Но пока запутанным и коррупциогенным остается законодательство о госзакупках; регулирование иностранных инвестиций. Также не всегда понятны правила назначения руководителей предприятий и госучреждений. И совсем «темный лес» — контроль расходов, а также доходов и имущества ближайшего окружения чиновника.